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Transizione all’albanese

Alternanza politica e governance nella transizione di governo

L’Albania è l’unico paese europeo che può vantare il primato di avere contemporaneamente due Primi Ministri e due governi, ma anche due leader d’opposizione e due opposizioni. La situazione sul profilo politico e istituzionale sembra surreale o semmai un falso problema, ma l’anomalia del tutto albanese si può verificare simbolicamente almeno per due mesi ogni quattro anni ed è dovuta alla durata della transizione governativa in caso di alternanza politica e al malgoverno che ne deriva.

Per quanto riguarda l’ultima tornata elettorale in cui la maggioranza uscente di centro-destra ha perso le elezioni, dall’E-day all’istituzione del nuovo governo, giorno più giorno meno, ne passeranno 80: si è votato il 23 giugno, i risultati sono stati proclamati il 6 agosto, il nuovo parlamento è stato convocato il 9 settembre prossimo e se tutto va spedito il governo può ottenere la fiducia e giurare davanti al Presidente della Repubblica entro il giorno successivo. Invece otto anni fa, quando i democratici di Sali Berisha hanno vinto le elezioni, governando poi per due legislature consecutive, la transizione è durata esattamente 69 giorni: dal 3 luglio al 10 settembre 2005.

Le alternanze nella storia

In 23 anni di fragilità democratica, in Albania si sono registrate quattro alternanze politiche: marzo 1992, giugno 1997, luglio 2005 e giugno 2013. Le prime due sono state determinate da dinamiche interne di portata straordinaria, tuttavia le durate della transizione governativa sono minime. L’alternanza del 1992 – ad appena un anno dalle prime elezioni pluripartitiche – è dovuta al contesto storico-politico: il Partito Democratico stravince le elezioni anticipate nei confronti dei socialisti ancora molto collusi con il regime. Il nuovo governo si istituisce quindici giorni dopo il ballottaggio ed è il primo dal secondo dopoguerra senza la nomenclatura comunista. Invece l’alternanza del 1997 – a un anno dalle elezioni contestate di maggio 1996 – è dovuta più al contesto socio-economico: gli socialisti stravincono le elezioni anticipate dopo il tonfo delle finanziarie che avevano mandato in fumo i risparmi dei cittadini e portato il paese sull’orlo della guerra civile. Il governo Nano inizia il suo mandato quindici giorni dopo il ballottaggio e il primo atto del parlamento albanese è l’abolizione dello stato d’assedio, comunemente noto come “coprifuoco”.

Dal 1997 non ci sono state più elezioni anticipate, ma in quattro tornate elettorali su cinque i perdenti hanno sempre contestato i risultati mettendo in atto forme estreme di ostruzionismo parlamentare e un’opposizione dura – ovviamente – con l’intento di ottenere elezioni anticipate. É da vedere la linea dell’opposizione di centro-destra nella prossima legislatura, ma le carte scoperte finora non promettono un cambio di rotta. Dal canto suo, il fattore internazionale interessato alla stabilità politica del paese ha cercato sempre con un colpo al cerchio e una alla botte di mettere in riga maggioranza e opposizione. Di fatto, le uniche elezioni valutate positivamente dagli organismi internazionali coincidono anche con le due alternanze politiche verificatesi a distanza di otto anni l’una dall’altra. Nel 2005, dopo due legislature al governo i socialisti hanno passato la mano ai democratici per riprendersela nel 2013. In entrambe le alternanze, la durata della transizione governativa, come già menzionato, è cresciuta a dismisura: da quindici giorni nel 1997 si è passati a 69 nel 2005 e addirittura – giorno più giorno meno – ai 80 del 2013.

La durata della transizione nella normativa

La causa principale di questa involuzione è la gestione del processo elettorale dopo l’E-day. I partiti si servono dell’istituto del ricorso oppure della Commissione Elettorale per cercare di ribaltare il risultato senza successo e dal 2001 la proclamazione dei risultati finali si protrae per almeno sette settimane. L’esempio più clamoroso sono le elezioni del 2001 in cui si è votato per cinque turni consecutivi: il 24 giugno per il primo, l’8 luglio per il ballottaggio, il 22 luglio, il 29 luglio e il 19 agosto per le ripetizioni di voto in alcune circoscrizioni. Tuttavia, fino alle elezioni del 2005, nella normativa la durata della transizione governativa era sostanzialmente in linea con la prassi costituzionale di molti paesi europei: il mandato del parlamento terminava con la prima riunione del nuovo che doveva essere convocato entro venti giorni dalle elezioni e il Primo Ministro doveva ottenere la fiducia entro dieci giorni dalla sua nomina.

Nel 2005, dopo aver vinto le elezioni, la coalizione di centro-destra ha chiesto più volte al Presidente della Repubblica di convocare il parlamento nonostante non fosse terminato l’iter dei ricorsi. I democratici erano preoccupati anche di un eventuale colpo di coda dei socialisti che avevano ricorso per la ripetizione delle elezioni in trenta dei cento collegi uninominali e continuavano a sostenere che il risultato poteva essere di sostanziale parità. Le interpretazioni sono state discordanti, ma il Presidente della Repubblica Alfred Moisiu ha voluto rispettare il termine dei ricorsi per convocare il parlamento in prima riunione il 2 settembre 2005. Invece, il governo ha iniziato il suo mandato dopo otto giorni.

Con le modifiche costituzionali del 2008, i due partiti maggiori PS e PD hanno voluto codificare in senso rigido anche la durata della transizione governativa. Il mandato del parlamento è esattamente di quattro anni dalla sua prima riunione e il nuovo non può essere convocato prima di questo termine. Inoltre la costituzione rimanda alla legge elettorale la determinazione dei periodi per lo svolgimento delle elezioni che in quello in vigore sono dal 15 marzo al 30 giugno e dal 15 settembre al 30 novembre. In termini concreti: l’ultimo parlamento è stato riunito la prima volta il 7 settembre 2009 quindi il nuovo non può essere convocato prima dell’8 settembre 2013 e l’ultimo giorno utile per le elezioni poteva essere domenica 30 giugno 2013.

Insomma, stando alla normativa, in questa tornata elettorale, dall’E-day alla costituzione del nuovo parlamento ci volevano minimo 68 giorni. Sappiamo già che alle elezioni politiche del 2017 ci vorranno minimo 79 giorni. A cui – in entrambi i casi – per ottenere la durata della transizione governativa vanno aggiunti anche i giorni fino al giuramento del nuovo governo. In teoria, sarebbe un falso problema se quello albanese fosse un sistema politico e istituzionale consolidato e in cui è regolamentato anche il periodo di transizione governativa. In pratica, si tratta di un paese in cui il Primo Ministro accetta la sconfitta, si congratula con l’avversario, loda gli standard delle elezioni organizzati dal suo governo, ma sostiene fermamente che l’opposizione ha vinto le elezioni grazie a brogli e schemi criminali raffinati. L’ha fatto l’ex Primo Ministro Fatos Nano nel 2005 e vi si trova a suo agio anche quello uscente Sali Berisha, delegittimando politicamente l’intero sistema.

Transizioni di governo: aspetti comuni

Le transizioni di governo del 2005 e del 2013 hanno molti elementi in comune se non identici che vanno dagli aspetti schernevoli a quelli finanziari e politici che incidono direttamente sul funzionamento del sistema, bloccando di fatto la governance del paese. Il Primo Ministro governa e parla come se fosse all’opposizione e il leader dell’opposizione parla e ammonisce pubblicamente come se fosse al governo. L’hanno dimostrato Berisha e Rama da leader dell’opposizione e anche Berisha da Primo Ministro, un po’ meno Nano di cui altri ne hanno fatto le veci. A rendere più surreale il contesto ci pensano i falchi dei rispettivi schieramenti che si scatenano gli uni contro gli altri in supposizioni ridicole e accuse serie su presunti traffici, abusi d’ufficio e conflitti di interesse passati e futuri.

Ad esempio, il 17 agosto 2005, circa un mese e mezzo dopo le elezioni, Berisha allora ancora leader dell’opposizione e Primo Ministro in pectore dichiarava che la maggioranza uscente stava sfruttando il periodo della transizione governativa “per dissipare centinaia di milioni di lek di fondi pubblici, appropriarsi e privatizzare molte strutture pubbliche…, far sparire tonnellate di fascicoli contenenti i propri peccati, deliberare decisioni in violazione della legge di bilancio”. E prometteva di rivedere tutte le delibere e annullare quelle non regolari a partire dalla privatizzazione di Albtelecom, avallata dal governo Nano il giorno successivo le elezioni.

Oggi, lo scenario che ci si presenta è lo stesso. I socialisti denunciano casi di abuso con le privatizzazioni e le concessioni, decreti del governo che vorranno rivedere e annullare se in violazione della legge. Il Primo Ministro in pectore Rama ha chiesto pubblicamente al governo Berisha di “entrare in una fase di affido”, avere un occhio di riguardo sulle finanze, non abusare del bene comune e non prendere decisioni che potevano entrare in collisione con il programma della coalizione di centro-sinistra.

Invece le maggioranze uscenti hanno preteso di operare nel pieno delle loro funzioni fino al termine del mandato, cercando di delegittimare l’azione dell’opposizione nella formazione dell’esecutivo, la comunicazione mediatica sulle riforme e il programma del nuovo governo. Inoltre hanno gridato ai brogli, alle promesse non mantenute e ai licenziamenti di massa nell’amministrazione pubblica del governo ancora non istituito.

Questa conflittualità non sana del discorso pubblico politico e mediatico si riflette sulle istituzioni e l’amministrazione pubblica quale garante del loro funzionamento. Di fatto, la politica ha sempre minato l’autonomia e il consolidamento del know-how dell’amministrazione pubblica, discreditandola come politicizzata all’opposizione e servendosene attraverso nomine politiche al governo. Sostanzialmente, si tratta di un esercito di lavoratori precari e un numero minore di “funzionari civili” il cui status è regolamentato per legge, ma anche questi ultimi si scoprono precari di fronte all’alternanza politica. E l’incertezza generata abbinata al disinteresse o all’intenzionalità dei governanti in carica incide sulla governabilità. Di conseguenza, in entrambi i periodi di transizione governativa sono diminuite le entrate e l’operatività dell’amministrazione, si è ricorso al debito per finanziare la spesa corrente, sono aumentate la criminalità reale e quella percepita, l’abusivismo edilizio su terreni pubblici e privati propri o altrui, e qualsiasi altra attività sulla quale lo stato può esercitare un qualsiasi potere.

Uscire dallo stallo

Rispetto ai democratici nel 2005, quest’anno i socialisti hanno introdotto l’Ufficio del Primo Ministro Eletto. Nelle comunicazioni pubbliche il logo della campagna elettorale è stato sostituito con il nuovo e alcune azioni hanno avuto un forte impatto mediatico. Così, il Primo-Ministro-Eletto ha voluto promuovere un sito internet per la costituzione di un archivio delle risorse umane disponibili a lavorare nell’amministrazione pubblica. E anche un’altro sull’abusivismo edilizio in cui i cittadini possono denunciare le costruzioni abusive caricando foto e video. La composizione dell’esecutivo è stata presentata il 30 luglio scorso e due settimane dopo il Consiglio dei Ministri eletto si è riunito a Valona in un incontro blindato per i media. Ovviamente tutte azioni stigmatizzate dalla maggioranza uscente che grida al golpe e alla rivincita dei gruppi di interesse anche criminali legati alla coalizione di centro-sinistra.

Di fatto, come gli stessi socialisti hanno dichiarato pubblicamente, la loro iniziativa si fonda sul modello del “The Office of President Elect” messo su da Obama nel 2008 nella fase di transizione presidenziale americana che va dal primo martedì di novembre, giorno delle elezioni, al 20 gennaio, giorno dell’insediamento. La differenza è che il “President-Elect” è riconosciuto dal XX emendamento, il Presidente in carica è definito in gergo “lame duck” (anatra zoppa) perché perde parte delle sue prerogative e la transizione presidenziale è regolamentata dall’atto che porta lo stesso titolo. L’Amministratore dei Servizi Generali dello Stato deve garantire al President-Elect tutti i mezzi necessari, fondi per circa cinque milioni di dollari, l’accesso ai servizi governativi e il sostegno per una squadra di transizione. Inoltre, deve provvedere all’orientamento e alla formazione necessaria del nuovo personale governativo.

Per quanto un governo uscente possa sventolare la carta costituzionale per ravvivare la fiamma dello scontro politico nel periodo di transizione, di fatto è delegittimato nell’esercizio pieno delle sue funzioni: la maggioranza degli elettori ha investito uno schieramento alternativo, legittimato a portare avanti il suo programma politico. In altre parole, va trovato una soluzione duratura per il futuro. Quella più vicino alla tradizione politica e alla forma di governo a cui si rifa il sistema albanese, sarebbe il ritorno alla prassi costituzionale ante 2008. Il periodo di transizione è minimo e garantisce anche una maggiore governabilità in caso di crisi. Perché funzioni bisogna che l’amministrazione del processo elettorale si concluda in tempi brevi e i partiti rinuncino alla tentazione di deformarla ad ogni costo. Inoltre, bisognerebbe evitare di votare in piena estate: efficienza e caldo non vanno d’accordo nei paesi mediterranei.

Altrimenti, il periodo di transizione come codificato nel 2008 che può durare dagli 80 ai 90 giorni va regolamentato e istituzionalizzato per garantire la governance del paese, va spostato da sedi di partito a sedi pubbliche e anche sostenuto finanziariamente. Il nuovo governo deve essere messo nelle condizioni di conoscersi con il lavoro di quello in carica e in caso di necessità immediate i due governi devono accordarsi su azioni condivise. Insomma, il modello americano insegna tanto, ma la politica albanese può costruirsi il proprio.

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